§ 26. Экологическое право
§ 26. Экологическое право
Кому нравится жить на свалке? Можно ли защитить окружающую среду? Почему, защищая окружающую среду, человек защищает себя?
Активное воздействие человека на окружающую среду стало причиной возникновения и развития в большинстве стран мира, в том числе и у нас в России, новой отрасли права — права охраны окружающей среды. В России оно получило название экологического права. В отличие от многих известных вам отраслей, развитие которых длилось столетиями (например, уголовного права), экологическое право сформировалось стремительно, буквально за несколько десятилетий прошлого века, и продолжает совершенствоваться ныне. Главная его задача — решение проблем охраны окружающей среды.
Общая характеристика экологического права
С определением экологического права вы уже знакомы. Напомним: оно представляет собой совокупность правовых норм, которые регулируют общественные отношения, возникающие в результате взаимодействия общества и окружающей среды. Эту область (сферу) общественных отношений принято называть экологическими отношениями.
Не любые отношения, которые складываются при взаимодействии человека и общества с окружающей средой, можно отнести к экологическим. Например, по земле и воде может проходить граница между государствами или субъектами государства. По поводу этой части земли и воды между государствами или субъектами складываются определённые (порой весьма напряжённые) отношения. Их, конечно же, нельзя назвать экологическими. Это территориальные отношения, которые регулируются нормами государственного права.
Данным примером мы хотим подчеркнуть, что экологические отношения имеют свою специфику: это отношения по использованию, а также по охране окружающей среды (как оборотной стороне её использования).
Окружающая среда — главный объект экологического права. Федеральный закон «Об охране окружающей среды» (ООС) определяет её как совокупность компонентов природной среды, природных и природно-антропогенных объектов, а также антропогенных объектов. Условно эту совокупность можно представить в виде схемы:
Обратите внимание: понятие природная среда (или природа) охватывает как собственно природные, так и природно-антропогенные объекты. Компонентами природной среды являются земля, недра, почва, вода, атмосферный воздух, растительный, животный мир и иные организмы, а также озоновый слой атмосферы и околоземное космическое пространство, обеспечивающее в совокупности благоприятные условия для существования жизни на Земле. Природный объект трактуется в законе как естественная экологическая система, природный ландшафт и составляющие его элементы, сохранившие свои природные свойства. Природно-антропогенный объект (от греч. anthropos — человек и genos — рождение) характеризуется как природный объект, изменённый в результате воздействия человека, или же объект, созданный человеком, но обладающий свойствами природного (искусственные посадки, сады, лесополосы и т. д.). Антропогенный объект — это объект, созданный человеком и не обладающий свойствами природных объектов (здания, дороги, инженерные сети и т. д.).
Мы намеренно так тщательно характеризуем компоненты окружающей среды, закреплённые в законе об ООС, поскольку здесь есть пища для размышления об объектах экологического права. Возьмите, к примеру, антропогенные объекты или околоземное пространство. Почему экологическое право включает их в круг экологических отношений? Подумайте, поищите ответ. Для этого необходимо прежде всего вспомнить, в чём суть экологических отношений.
Экологическое право имеет комплексную структуру — объединяет нормы природоресурсного и природоохранного права. Первое интегрирует правовые нормы, регулирующие отношения по рациональному использованию природных ресурсов — земли, воды, леса и т. д., отсюда и его название; второе объединяет специальные нормы, регулирующие охрану окружающей среды. А в целом нормы обеих отраслей составляют единую отрасль — экологическое право, которое нередко именуют суперотраслью. Подчеркнём, что структурные компоненты экологического права нельзя рассматривать в отрыве друг от друга: нормы, регулирующие использование, и нормы, регулирующие охрану, действуют одновременно. Например, земля одновременно используется и охраняется.
К источникам экологического права относят все правовые акты, в которых содержатся нормы, регулирующие экологические отношения. Таких актов много. По юридической силе (вспомните, как определяется юридическая сила нормативно-правового акта) весь массив экологических нормативных актов (экологического законодательства) можно разделить на конституции, законы и подзаконные акты. Среди множества федеральных и обычных законов РФ, регулирующих экологические отношения, особую роль играет упомянутый закон об ООС.
В основе экологического права лежат определённые принципы, закреплённые прежде всего в законе об ООС (ст. 3). Главный из них выражает смысл всего экологического законодательства: соблюдение права человека на благоприятную окружающую среду.
Право человека на благоприятную окружающую среду
Это право принадлежит к числу общечеловеческих ценностей, естественных прав человека и гражданина, затрагивающих самые основы его бытия, связанные с поддержанием материальных и духовных условий жизни.
Одним из основных международных документов по вопросам экологии является Декларация по окружающей среде и развитию, принятая на Конференции ООН в Рио- де-Жанейро (1992). В качестве принципа № 1 Декларация провозгласила: «Забота о людях занимает центральное место в усилиях по обеспечению устойчивого развития. Они имеют право на здоровую плодотворную жизнь в гармонии с природой».
Наша Конституция в статье 42 закрепила экологические права граждан. Данная статья включает, по существу, три самостоятельных, но неразрывно связанных между собой экологических права человека и гражданина: 1) на благоприятную окружающую среду, 2) на достоверную информацию о её состоянии и 3) на возмещение ущерба, причинённого здоровью или имуществу экологическим правонарушением.
В законе об ООС благоприятная окружающая среда определяется как среда, «качество которой обеспечивает устойчивое функционирование естественных экологических систем, природных и природно-антропогенных объектов». Учёные-экологи объясняют, что среда является благоприятной, если её состояние соответствует установленным в экологическом законодательстве нормативам, касающимся её чистоты (незагрязнённости), ресурсоёмкости (неисчерпаемости), видового разнообразия и эстетического богатства.
Объективно человек не может не воздействовать на окружающую среду — не извлекать минеральных ресурсов, не забирать воду, не выбрасывать загрязняющие вещества и т. д. Проблема заключается в том, чтобы были установлены научно обоснованные пределы (нормы) такого воздействия. С этой целью экологическое право предусматривает так называемое экологическое нормирование, т. е. закреплённые в правовых документах показатели предельно допустимого воздействия на среду.
Основным документом, закрепившим требования по экологическому нормированию, является закон об ООС. В главе V «Нормирование в области охраны окружающей среды» определена система экологических нормативов, в которую входят: нормативы качества окружающей среды, нормативы предельно допустимого вредного воздействия на состояние окружающей среды (ПДВ) и нормативы допустимого изъятияприродных ресурсов. Понятно, что проанализировать всю систему экологического нормирования здесь невозможно, да и не нужно. Важно уяснить главное: цель экологического нормирования — обеспечить экологическую безопасность.
Коротко поясним: научно обоснованные нормативы качества — это нормативы предельно допустимых концентраций (ПДК) вредных веществ (например, ПДК двуокиси азота в атмосфере воздуха не должны превышать 0,085 мг/м3). Нормативы ПДВ устанавливают предельно допустимые нормативы выбросов и сбросов веществ и микроорганизмов для различных источников воздействия на окружающую среду. А нормативы допустимого изъятия природных ресурсов (ископаемых, водных, земельных, лесных, животного мира и т. д.) устанавливаются с целью предупредить их истощение.
Право на информацию также является основополагающим правом личности и провозглашается во Всеобщей декларации прав человека. Это право закреплено в Конституции РФ, а также в ряде федеральных законов, и прежде всего в законе об ООС.
Информация как юридическое понятие — это сведения о лицах, предметах, фактах, событиях, явлениях и процессах независимо от формы их представления. Достоверной информацией о состоянии окружающей среды являются сведения, которые отражают реальное, неискажённое состояние окружающей среды. Такой информацией в первую очередь располагают государственные органы, имеющие специальные полномочия в области охраны окружающей среды и использования природных ресурсов.
Право на информацию конкретизируется также в Федеральном законе «Об информации, информационных технологиях и защите информации». Этот закон устанавливает, во-первых, что пользователи информации (это могут быть организации, а также граждане) обладают равными правами на доступ к государственным информационным ресурсам (за исключением информации с ограниченным доступом). И во-вторых, что на органы государственной власти и местного самоуправления возлагается обязанность создавать доступные для каждого информационные ресурсы и в пределах своей компетенции осуществлять информационное обеспечение пользователей. Закон запрещает ограничивать доступ к информации о чрезвычайных ситуациях, которая необходима для обеспечения безопасности граждан.
Для тех, кто внимательно изучал отечественную историю, не секрет, что в нашей стране долгие годы процесс распространения информации был под тотальным контролем государства. Получение гражданами достоверной информации нередко полностью исключалось. К числу самых вопиющих примеров можно отнести сокрытие властями информации о крупнейшей в нашей истории аварии на складе радиоактивных веществ производственного объединения «Маяк» под Челябинском в 1957 г. Население своевременно не предупредили. Сегодня трудно подсчитать число погибших и пострадавших от радиации. Их тысячи. История повторилась в 1986 г. в Чернобыле, когда власти почти неделю скрывали информацию о взрыве на одном из реакторов АЭС. Задержка привела к увеличению числа жертв радиоактивного излучения. Такова трагическая плата за нарушенные права человека.
Конституция РФ (ст. 41, ч. 3) установила ответственность должностных лиц за сокрытие фактов и обстоятельств, создающих угрозу для жизни и здоровья людей. У вас есть возможность самим судить о том, как действует эта статья.
Способы защиты экологических прав. Экологические правонарушения
Закон об ООС закрепляет за гражданами возможность различными способами защищать своё право на здоровую окружающую среду (ст. 11). Каждый из нас имеет право участвовать в создании общественных объединений, занимающихся охраной окружающей среды; обращаться в органы власти с жалобами, заявлениями и предложениями; принимать участие в собраниях, митингах и т. д. по охране окружающей среды. Более того, все мы имеем право предъявлять в суд иски о возмещении вреда, причинённого окружающей среде.
Право граждан на судебный иск — это наиболее мощное средство защиты. Причём, если гражданин не удовлетворён решением суда общей юрисдикции, он может подать жалобу в суд более высокой инстанции. Исчерпав все законные средства защиты прав в России, гражданин имеет право обращаться в Европейский суд по правам человека.
Право на возмещение ущерба, причинённого здоровью или имуществу экологическим правонарушением, относится к наиболее важным способам защиты права на благоприятную окружающую среду. Порядок возмещения ущерба, причинённого экологическими правонарушениями, регулируется прежде всего законом об ООС. В отношении здоровья и имущества человека в этом документе применяется понятие «вред». Под вредом понимается любое умаление (ущемление, нарушение) материального или нематериального блага, в том числе жизни и здоровья. Ключевым принципом нашего законодательства можно считать положение о том, что вред, причинённый здоровью и имуществу граждан негативным воздействием окружающей среды (а также в результате хозяйственной и иной деятельности), подлежит возмещению в полном объёме.
А теперь посмотрим на проблему прав с другой стороны. Вполне очевидно, что без определённых экологических обязанностей нельзя обеспечить экологические права. Конституция РФ (ст. 58) и весь комплекс экологического законодательства обязывают каждого гражданина охранять природу, бережно использовать природные богатства.
Если смотреть широко, эту обязанность можно определить и как правовую, и как моральную. Для цивилизованного человека забота о природе — это проявление общей культуры и вместе с тем моральный долг перед живущими и будущими поколениями. Нарушение же установленных законодательством обязанностей влечёт применение мер юридической ответственности.
Экологические правонарушения являются одной из главных причин деградации окружающей среды. Количество таких правонарушений в нашей стране (как, впрочем, и по всему миру) настолько велико, что многими оценивается как угроза национальной безопасности. В ходе проверок ежегодно выявляется 10—12 тыс. нарушений водного законодательства (в основном незаконный сброс сточных вод в реки, озёра, моря); около 400 тыс. нарушений правил рыболовства; около 70 тыс. нарушений правил охраны животного мира; более 40 тыс. нарушений правил охраны недр и т. д. В результате качество среды постоянно снижается. Достаточно указать, что большая часть населения России сегодня употребляет воду, не отвечающую стандартам.
Число ежегодных лесных пожаров, возникающих по вине человека, доходит до 40 тыс. Представьте себе хотя бы на минуту, что испытывает живая природа, животные, птицы, тысячами погибающие в огне пожаров, учинённых людьми. Число нарушений правил охоты, охраны животного мира измеряется десятками тысяч, а правил рыболовства — сотнями тысяч. И это только случаи, выявленные органами прокуратуры. На самом же деле, по мнению специалистов, экологических правонарушений значительно больше.
Экологическое правонарушение является разновидностью противоправного поведения, т. е. всегда представляет собой нарушение экологического законодательства. Это и есть его основной признак.
Любое экологическое правонарушение — это виновное действие (скажем, незаконная порубка леса, запрещённая ловля рыбы и т. д.) или бездействие (невыполнение, например, правил охраны недр и т. д.). Оно обязательно причиняет вред окружающей среде или здоровью человека и поэтому является общественно опасным. Таким образом, экологическое правонарушение можно определить как общественно опасное вредное виновное деяние, нарушающее нормы законодательства об охране окружающей среды. Есть и другие определения, но суть здесь отражена достаточно точно.
Законодательство, предусматривающее меры экологоправовой ответственности, весьма обширно. Назовём лишь некоторые нормативные акты. Прежде всего это закон об ООС. В статье 75 закреплено несколько видов ответственности: имущественная (гражданско-правовая), дисциплинарная, административная и уголовная.
Административная ответственность за нарушения законодательства об охране окружающей среды предусмотрена прежде всего Кодексом РФ об административных правонарушениях (КоАП РФ). Меры дисциплинарной ответственности установлены в Трудовом кодексе РФ. Меры уголовной ответственности — в Уголовном кодексе РФ (УК РФ). В Гражданском кодексе РФ (ГК РФ) сформулированы положения о возмещении вреда, причинённого имуществу юридического лица (ст. 15 и гл. 59). Здесь же (гл. 59, ст. 1074) указывается, что несовершеннолетние от 14 до 18 лет несут ответственность за причинённый вред «на общих основаниях».
Экологические правонарушения по виду (форме) юридической ответственности, как и все правонарушения, подразделяются на проступки и преступления. Разница, как вы хорошо понимаете, определяется степенью вреда, нанесённого окружающей среде и здоровью людей.
И вот тут повторим мысль, которая уже высказывалась в предыдущих обществоведческих курсах: между двумя видами правонарушения проходит тончайшая, порой трудноуловимая граница. Экологические правонарушения не исключение. Насколько порой трудно увидеть эту границу, можно заключить из простого сравнения составов правонарушений. Так, согласно КоАП РФ, уничтожение редких и находящихся под угрозой уничтожения животных (ст. 8.35) относится к числу административных правонарушений, т. е. проступков. А за незаконную охоту, если это деяние совершено с причинением крупного ущерба, согласно статье 258 УК РФ, предусмотрена уголовная ответственность. (Поразмышляйте, в чём тут существенное различие составов правонарушения.)
Существует, конечно, возможность достаточно точно определить искомую границу — через суд. Но зачем же доводить дело до суда?
Словарь
Вред окружающей среде — негативное изменение окружающей среды в результате её загрязнения.
Окружающая среда — совокупность компонентов природной среды, природных, природно-антропогенных и антропогенных объектов.
Практические выводы
1. Современный человек не может игнорировать экологические императивы (требования) эпохи. Стратегическая цель государства и общества по сохранению и восстановлению окружающей среды — это и ваша личная цель. Потому что вы, как и каждый, нуждаетесь в улучшении качества жизни и сохранении здоровья.
2. Полезно научиться разбираться в экологической ситуации, сложившейся в вашем городе, районе и т. д. Важно понять, откуда исходят угрозы окружающей среде и существует ли возможность беспрепятственно получать достоверную информацию о её состоянии. И конечно же, нужно овладевать правовыми нормами, с помощью которых можно добиваться достоверной информации, а также противостоять этим угрозам.
3. Любой здравомыслящий человек вполне осознаёт, что следует научиться критически оценивать своё собственное отношение к окружающей среде. Необходимо честно проанализировать своё поведение с точки зрения своих экологических обязанностей и, если потребуется, найти в себе мужество что-то в нём изменить, от чего-то отказаться. В первую очередь от равнодушия, от грубого потребительства.
4. Нужно хорошо понять, почему окружающей среде требуется ваша защита. В сущности, речь идёт о вашем естественном праве на здоровую окружающую среду и об обязанности её сохранять, бережно относиться к природным богатствам. Но надо научиться и защищать своё право, и исполнять необходимые обязанности. Какими способами? Ищите. И найдёте.
Документ
Из Экологической доктрины Российской Федерации (одобрена Правительством РФ в 2002 г.).
Стратегической целью государственной политики в области экологии являются сохранение природных систем, поддержание их целостности и жизнеобеспечивающих функций для устойчивого развития общества, повышения качества жизни, улучшения здоровья населения и демографической ситуации, обеспечения экологической безопасности страны. Для этого необходимы:
сохранение и восстановление природных систем, их биологического разнообразия и способности к саморегуляции как необходимого условия существования человеческого общества;
обеспечение рационального природопользования и равноправного доступа к природным ресурсам ныне живущих и будущих поколений людей;
обеспечение благоприятного состояния окружающей среды как необходимого условия улучшения качества жизни и здоровья населения.
Вопросы и задания к документу
1. Как вы понимаете слово «доктрина»? 2. В чём смысл государственной политики в области экологии? 3. Объясните, как вы лично понимаете формулировку «экологическая безопасность страны». 4. Что необходимо сделать для достижения экологической цели государства? 5. Каков смысл фразы «равноправный доступ к природным ресурсам ныне живущих и будущих поколений людей»? Как вы думаете, почему эта позиция доктрины стала главным условием достижения стратегической цели государства?
Вопросы для самопроверки
1. В чём состоит специфика экологических отношений? 2. Каковы составные части окружающей среды? 3. Почему право на благоприятную окружающую среду принадлежит к числу общечеловеческих ценностей? 4. Охарактеризуйте основные экологические права граждан, закреплённые в Конституции РФ. 5. Назовите основные способы защиты экологических прав граждан. Почему важно использовать различные способы экологической защиты? 6. В чём особенности экологического правонарушения? 7. Какие виды ответственности за экологические правонарушения предусматривает законодательство?
Задания
1. В нашей стране долгое время были популярны лозунги: «Человек — царь природы», «Мы не можем ждать милостей от природы. Взять их у неё — наша задача». И сегодня многие в этом уверены и ведут себя соответственно. А какова ваша позиция? Приведите аргументы в её защиту. Может быть, вы готовы предложить другие лозунги? Какие именно? Объясните.
2. Гоголевский герой Городничий, порываясь срочно, к приезду чиновника из Петербурга, благоустроить город, приказывает разметать старый забор. И вдруг вспоминает: «Ах, боже мой! Я и позабыл, что возле того забора навалено на сорок телег всякого сору. Что за скверный народ: только где-нибудь поставь какой- нибудь памятник или просто забор, чёрт их знает откудова и нанесут всякой дряни! (Вздыхает.)». Нет ли у вас впечатления, что подобные традиции живучи? Аргументируйте своё мнение. Почему подобное поведение граждан можно считать экологическим правонарушением?
3. Гражданин К. взял у сельхозобъединения в аренду землю. Хозяйствовал активно. Землю использовал по-разному: стал выращивать зерновые, срубил кустарник и заложил сад, вырыл пруд и пустил уток. Арендную плату выплачивал исправно. На основе какой отрасли права регулируются отношения между К. и сельхозобъединением? Есть ли основание говорить о возникновении экологических отношений? Приведите аргументы.
4. В статье 1 закона об ООС найдите понятие «экологическая безопасность» и внимательно изучите его. В чём смысл понятия «экологическая безопасность», что оно означает? Каким путём достигается состояние защищённости природы и человека от негативного воздействия хозяйственной деятельности?
Мысли мудрых
«Природа не признаёт шуток; она всегда правдива, всегда серьёзна, всегда строга; она всегда права; ошибки же и заблуждения исходят от людей».
И. В. Гёте (1749—1832), немецкий поэт, мыслитель